□杨保军
近日，我市聚焦推进城市高质量发展举办专题讲座，演讲者杨保军从多个维度对新加坡城市建设、规划等进行系统阐述。新加坡是一个岛国，土地资源极为有限，但城市发展所需的住宅、商业、工业等各类用地需求却十分迫切，如何兼容各种用地需求来保障经济社会、文化生态的可持续发展，是新加坡发展进程中面临的重要课题。卓越的城市发展离不开科学的规划蓝图、制度化的设计保障、多元协同的更新合力以及对可持续发展理念的不懈追求，新加坡的经验为无锡破解当前城市发展难题、探索符合自身特色的高质量发展路径提供了极为宝贵的借鉴。
新加坡规划管理基本情况
从上世纪50年代开始，新加坡城市管理机制持续演化和完善，在国家城镇化和现代化进程中发挥了重大作用，推动新加坡逐渐成为一个充满活力和吸引力的现代化都市，在城市规划、建设、治理等方面称得上典范，具有世界性的影响力。
随着城市发展的阶段性的矛盾和任务的不同，新加坡市区重建局历经从清除贫民窟到综合协调城市建设的角色转变。其主要职责有三大方面，分别是城市规划、协助政府售地和房地产研究，以及推广重点区域的场所营造，促进卓越的建筑、城市设计和规划落地。市区重建局的愿景就是要尽一切努力，将新加坡建设成为一个适宜生活、工作、休闲的卓越城市，这也是为了回应市民不断提升的美好生活需要。
城市规划：一种远见
城市规划有一个非常重要的特性，就是要有远见。规划的价值在于洞察社会发展的规律以及未来社会的需求，并能够做出预判、预留、预控。
新加坡的规划经历了一个演变的过程。新加坡逐渐完善建立“长期规划—总体规划—政府售地+发展管制”三级规划管理体系，兼具前瞻性、实操性与公众性。
新加坡的规划并非一劳永逸。面向未来、可持续发展的长期规划是指导新加坡未来30至50年的战略性规划，每十年回顾与修编一次，以灵活应对新发展机遇，保障对有限的土地资源实现最佳利用。
新加坡的规划是为不确定的未来做规划。好的规划应该是适应未来不同情况变化的，同时要让后代能够选择他们的应对方案、应对策略。所以，要谋划长远的愿景和理想的未来，不仅要探索创新，而且要提供一些灵活性的小空间来迅速地、及时地应对意外。面对人口老龄化、家庭人口结构变化和气候变化等挑战，新加坡重视城市灵活性、韧性与包容性，划出“未来发展区”与“预留地区”，为调整规划提供空间，以应对动态的未来，并在某些区域允许多种土地使用选择。
诞生于1958年的总体规划明确每个地块的土地用途、开发强度及高度控制，指导所有私人和公共开发项目，从而增加规划的透明度，促进私人机构参与开发。它通过实施“白地”来增加规划弹性。“白地”是市区重建局1995年提出并实施的一种加大规划弹性、加强土地混合利用的用地，模糊了用地性质，发挥市场机制，保证土地使用功能最优化。
公众参与是谋划项目的重要环节。新加坡的长期规划和总体规划在审批之前必须公开展示，专业组织、开发商、企业家、利益集团、社会团体以及公众代表等都被邀请并发表自己的观点，有用的意见都将融入最终的“总体规划”，使规划成果真正体现政府、开发商、社会团体及社会各阶层的共同意愿。
城市设计：一种制度
新加坡将城市设计作为一种制度，目的是要保持国家的高品质建设。这一制度是多层次的、全过程的、直观的。
规划层面，在长期规划和总体规划阶段，全面融入城市设计思维，实现与城市经济、社会、政治的互动。利用专项设计策略和城市设计导则，对三维空间、风貌特色、空间品质发挥整体性、系统性的引领作用，针对各地区的不同需求确定灵活的管控要素和内容，支撑完善法定规划。
建设层面，在规划实施阶段，对开发建设地块制定三维空间的管控与指引策略，在发标环节、竞标环节、建设环节三大环节发挥城市设计作用，推进政府售地计划和制定发展管制要求。
治理层面，通过技术审查机制、双信封机制、沟通机制、豁免机制、奖励机制、项目申请制度、建筑维护法令等一系列精细灵活公正的管理机制，全面提高规划建设管理水平。
对具有本土特色风貌地区的保护，则从规划设计导则、开发申请程序、特殊政策的制定三个方面进行引导和管控，确保地区特色空间品质的维持及提升。
城市更新：一种合力
为充分发挥市场资本力量推动特定地区的城市更新、解决特定问题，市区重建局会运用城市设计手段，制定一系列有针对性的行动计划和激励政策，例如CBD激励计划、战略发展激励计划、场所营造和商业改进区试点计划等，以行动计划和相应政策推进项目建设实施。
城市设计就是艺术化地解决功能性问题，城市设计能更好地助力城市更新。为塑造美好生活体验，新加坡关注三个方面：商业复兴和活力重塑、空间链接和场所营造、历史保护和活化利用。
在商业复兴和活力塑造上，以CBD为例，人们越来越意识到它不仅仅是工作的地方，而且是人们想要生活、工作和玩耍的地方，未来更新的方向就是让其变成充满活力的、多功能的、多样化的增长和发展的地区。如何实现？越混合越有趣，要尽可能地从单一用途街区向混合用途街区转型。为振兴城市CBD，2019年3月市区重建局发布了CBD激励计划，鼓励将旧的办公开发项目转变为多功能开发项目。
新加坡关注空间链接和场所营造。以战略发展激励计划为例，这一计划旨在鼓励将旧的开发项目复兴为新的、大胆的和创新的开发项目，从而在地区层面积极改变周围的城市环境，如增加一些公共交往的空间、加强对历史建筑的保护以及增加步行通道的链接。
新加坡也关注历史保护和活化利用。一些区域主要由商业利益驱动，较小的业主缺乏非业务方面的代表权，很难找到一致和共识，需要在利益相关者之间进行更多的沟通和协作来释放机会，进行更多多元参与、共建共享的探索。
可持续发展的规划建设新理念
新加坡2022年长期规划图有7个关键主题，结合我国国情来看，道理都是相通的。
比如在居住上，新加坡着眼于设施完善的城镇、老少皆宜的设施，正如我国提出的“全民友好”。其中，新加坡保留的小贩中心能够带给我们启发。小贩中心是新加坡的一种室外开放式餐饮经营消费场所，有点像新加坡的“社区食堂”，除日常餐饮服务，它既是个体经营场所也是公共空间，也有情感联系。在工作上，新加坡强调多中心就业节点，考虑居住性，提供靠近住家的就业机会。在休闲娱乐方面，则竭尽所能打造绿、蓝、乐之岛。在出行上，新加坡提出增强交通网络，并制定“20分钟城镇，45分钟城市”的标准。在建筑遗产方面，新加坡着力打造社区归属感。任何遗产都有记忆，能够唤起人的成长记忆和归属感，因此新加坡保留一些情感廊道，让居民产生共鸣。在共同责任方面，强调加强生态系统联通，扩大城市环境中的自然资本。从可持续发展角度上，建设低碳城市，比如绿色建筑、自然水道、空中花园等。
总体来看，只有提高规划建设治理水平，才能推动城市高质量发展。新加坡对规划建设高度重视，机构调整与部门密切配合，尊重专业人士，具有长远的战略远见和务实灵活的操作手段，在城市更新方面形成了政府、市场与社会的合力，并以公共利益为核心导向，将城市设计运用到了极致。
（周邾语嫣根据讲座录音整理，文字已经演讲者审定；图片：宦玮提供）
演讲者简介
杨保军：住房和城乡建设部原总经济师，中国城市规划学会理事长、全国工程勘察设计大师。长期致力于城市规划建设与发展、文化保护传承等领域的理论研究与实践工程，著有《TOD在中国——面向低碳城市的土地使用与交通规划设计指南》等。
