□ 许大伟

　　低效用地再开发是城市发展走上内涵挖潜之路的必然选择。我市自2023年被自然资源部列入低效用地再开发试点城市以来，已累计完成低效用地再开发4.5万亩，存量用地在产业用地供给中的占比超过70%，有效破解了资源要素紧约束。从我市的探索实践中可看出，四个关键特性成为推动低效用地再开发的有力抓手。

　　目标导向的一致性。低效用地再开发并非“换汤不换药”的表面更新，也不是“旧瓶装新酒”的简单替换，而是从形式到内容的系统性革新，必须依靠清晰的目标来引领。一方面，应聚焦推动高质量发展，通过优化产业空间布局，促进产业集群形成与能级提升，助力新质生产力发展；通过优化资源要素配置，提高土地利用的节约集约水平，推动资源利用效率实现跃升。另一方面，应聚焦塑造高品质空间，以业态焕新补齐城市基础设施短板，更好回应民生需求；以空间焕新改善生态环境，增强城市的宜居性和吸引力。

　　政策供给的灵活性。政策活则局面新。低效用地再开发涉及情形复杂多样，需要灵活高效的政策体系打通堵点、激发动力。例如，通过明确单一性质用地可兼容的用途与功能比例，建立混合用地负面清单制度，支持多业态融合发展；通过全域土地综合整治和集体经营性建设用地入市探索，促进资源有序流动和城乡融合；通过适度允许建筑面积增加、规划容积率调整等方式，为园区提质增效和“工业上楼”创造条件；通过优化零星地块认定标准、适度放宽协议出让限制等手段，推动边角地、夹心地、插花地等归并开发或用于补充公共服务等基础设施。

　　需求适配的精准性。提升资源要素的适配性，是节约集约利用资源的核心要义，也是检验低效用地再开发成效的关键标尺，必须系统谋划、扎实推进。在空间布局上，探索“片区整体开发”模式，借助以房换地、以股换地、有偿收回、协议置换等市场化手段，整合腾退低效用地，形成集中连片的可利用土地，为重大产业项目落地创造条件；在城市更新中，积极推进老城区综合改造与工业遗存活化利用，为激活业态、补齐短板、提升空间品质提供支撑；在园区转型过程中，顺应产城人融合趋势，推动现代产业社区建设，为优势产业升级和未来产业布局拓展空间；在项目对接上，推广“标准地”“定制地”等供应模式，实现“成交即发证、交地即开工、竣工即登记”，为项目成长提供优质营商环境。

　　市场参与的多元性。资金压力是制约低效用地再开发的关键因素，破解之道在于开放市场、鼓励多元主体参与，形成可持续的投入与运营机制。政府可通过鼓励国资平台参与、推动与社会资本合作、支持企业自主改造等方式，拓宽盘活利用路径。可积极引导专业运营商、产业投资机构、集体经济组织等多元主体加入，形成“政府引导、市场运作、社会协同”的开发格局。同时，在收益分配上，建立健全利益共享机制，保障各方合法权益，增强市场主体参与的积极性与持续性。

　　（作者单位：无锡市自然资源学会）